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上海人大立法三十年:歷程、經驗、前瞻
責任編輯: 盧丙武        時間: 2010-07-13 10:55

  一、發展軌跡:與改革開放相伴相行

  1979年12月29日,上海市人大根據憲法和法律的決定,設立了它的常務委員會,并被賦予地方性法規的制定權。回顧上海市人大地方立法30年的實踐軌跡,可以清晰地看到,改革開放的30年,始終伴隨著上海人大立法前行的鏗鏘足音。改革開放為地方立法的發展筑就了廣闊的舞臺,地方立法為改革開放向縱深推進提供了有力的法制保障。

  1978年12月召開的具有劃時代意義的黨的十一屆三中全會全面總結了建國以來的經驗特別是“文化大革命”的慘痛教訓,作出把全黨工作重心轉移到經濟建設上來的重大決策,從而開啟了中國社會主義現代化建設的新時期,同時也實現了民主法制建設的重大轉折。正是在這樣的背景下,中央和地方開始加強立法工作,逐步扭轉“無法可依”的局面。從1980年到1990年,上海市人大及其常委會制定的地方性法規和法規性問題決定達到65件,內容涉及政治、經濟、文化、衛生、科技、城市建設與管理、環境和資源保護等各個方面,形成了第一次立法高潮。盡管現在看來其中大部分法規已經完成了歷史使命,目前仍然生效的只有16件,但不可否認它們在特定歷史條件下所發揮的規范、引導、促進和保障作用。

  1992年,黨的十四大提出了建立社會主義市場經濟體制的目標,標志著改革開放進入了新的歷史時期。人們日益認識到,現代市場經濟必須以完備的法制為基礎,市場經濟就是法治經濟。江澤民同志曾明確指出:“世界經濟的實踐證明,一個比較成熟的市場經濟,必然要求并具有比較完備的法制。”因此,加強立法工作,建立和完善社會主義市場經濟的法律體系,特別是抓緊制定與完善保障改革開放、加強宏觀調控、規范市場主體的微觀經濟行為的法律法規成為這一時期的中心任務。上海市人大常委會積極回應這一現實需求,僅在1995年至1997年的三年間就制定了39部地方性法規,對反不正當競爭、技術市場規范、價格管理、外商投資企業審批、人才流動和外高橋保稅區建設等方面進行制度規范,較好滿足了市場經濟發展對法律規則的制度供給,且不少新的制度設計為國家相關法律的出臺積累了經驗。

  1997年,黨的十五大確立了“依法治國、建設社會主義法治國家”的方略,成為新中國民主法制建設新的里程碑,同時也對地方立法產生了重大影響。法治意味著國家權力應當受憲法和法律的制約,地方立法必須符合上位法的規定。“法與時轉則治,法與時宜則有功。”隨著行政處罰法、立法法、行政許可法和監督法的相繼頒布實施,以及2001年中國加入WTO時的鄭重承諾,對地方立法權的規范行使提出了剛性要求。針對社會主義法制建設的新要求,上海市人大一方面著重加強制度建設,完善立法程序,提高立法質量;另一方面,及時對歷年制定的法規進行大規模清理,解決了歷史遺留問題,逐步形成立、改、廢相結合的工作機制,使所立之法不斷適應改革與發展的需要而與時俱進。

  縱觀30年走過的歷程,上海市人大的地方立法與改革開放相伴相行,與社會轉型同步推進。地方立法對實施國家法律、探索改革路徑、促進地方經濟社會發展、規范權力運行、構建和諧社會,起到了積極的推動、促進和保障作用。

  二、歷程回放:特色立法碩果累累

  1980年3月5日,上海市七屆人大常委會第三次會議通過了《上海市區、縣人民代表大會選舉暫行實施細則》,這是上海市制定的第一部地方性法規。30年來,上海市人大及其常委會共制定地方性法規202件,修改地方性法規148件次,其中已廢止和自然失效的地方性法規54件,現行有效的地方性法規148件,作出法規解釋和法規性問題的決定21件,現行有效的6件。這些法規已成為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。

  立法成績不僅僅體現在數量上,更重要的是立法質量和實施效果。地方立法的質量很大程度取決于立法者能否準確把握地方的特殊矛盾,解決地方的實際問題。地方特色是地方立法的生命,是地方性法規的靈魂,是體現立法智慧的標尺,也是衡量地方立法質量和價值的基本標準。在這一點上,上海市人大地方立法取得了顯著成績。

  地方立法的一項重要任務,就是在中央立法尚付闕如時,先行探索,先行嘗試,開展先行性立法。在30年立法實踐中,上海創下了多項“全國第一”,不僅為本市的改革開放和現代化建設提供了有力的法制保障,同時也為國家的相關立法積累了寶貴經驗。例如,1983年制定的《上海市古樹名木保護管理規定》(2002年修訂為《上海市古樹名木和古樹后續資源保護條例》)是全國第一部以管理城市古樹名木為主題的專項法規,為保護城市的“綠色古董”設置了法律安全網。1987年制定的《上海市青少年保護條例》(2004年修訂為《上海市未成年人保護條例》)是我國第一部保護青少年權益的地方性法規。1991年制定的《上海市外商投資企業清算條例》是我國第一部清算法規,它的出臺讓外商吃了“定心丸”,在引進外資工作中發揮了重要作用。此外,《上海市保護消費者合法權益條例》(1988年)、《上海市反不正當競爭條例》(1995年)等法規的制定也居于全國前列。

  地方立法的另一重要內容就是對中央不可能立法的地方性事務進行規范,推進自主性立法。這方面上海更是亮點頻現:《上海市黃浦江上游水源保護條例》(1985年)實施20多年來,為保障千萬市民的用水安全和城市的可持續發展起到重要作用;《上海市煙花爆竹安全管理條例》(1994年)運用了法經濟學的原理,充分考慮法規的可行性和現實性,采用“禁與限”相結合的方針,限時限地燃放煙花爆竹,充分表明立法只有從根本上充分體現人民群眾的意愿并尊重民間習俗,實施后才會得到大多數群眾的擁護,才能得到公民的廣泛認同;《上海外高橋保稅區條例》(1996年)是“浦東開發、法制先行”的重要內容,較好適應了浦東開發開放對法制建設的需求;《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》(2002年)起到了保護城市遺產、保留城市記憶和延續城市文脈的作用;《上海市港口條例》(2005年)則為上海向國際航運中心的邁進奠定了法制基礎。

  地方立法的另一重要使命是細化和貫徹上位法規定,開展實施性立法。在這一領域,上海的表現也同樣可圈可點。僅舉兩例:《上海市勞動合同條例》(2001年)針對勞動法的實施,在勞動合同的訂立、履行和變更以及勞動合同的解除和終止等方面作出了具有可操作性的規定,為建立和諧勞動關系、維護勞動者合法權益發揮了重要作用。根據調查統計,在上海市法院裁判文書數據庫中,有3273份民事判決書或行政判決書引用了《上海市勞動合同條例》,引用率居上海所有地方性法規之首,充分反映了其突出的立法效益。《上海市機動車道路交通事故賠償責任若干規定》(2005年)雖然只有短短的10個條文,但是它對道路交通安全法第七十六條規定的較為原則的民事責任承擔方式進行了富有創造性的細化,具有較強的操作性,在實踐中得到了人們廣泛贊譽。“要增強立法的針對性和實效性,立法不在多而在于精,針對性越強,就越能解決問題。”這是連續幾屆上海市人大常委會形成的共識。實踐證明,越有地方特色的法規在實施過程中就越管用。

  更為人稱道的是,上海市十三屆人大常委會成立以來,為順應民意、回應熱點、破解難題,在立法工作方面又形成了新的特點。按照黨和國家提出的加強以保障和改善民生為重點的社會領域立法的要求,常委會高度重視社會迫切需要、代表反映集中、群眾呼聲強烈的熱點問題,認真審慎地破解社會領域立法中存在的難點問題。為了回應人大代表提出的將3月5日定為“上海志愿者日”的意見,在審議志愿服務條例時將國家已確定的“中國青年志愿者日”的相關內容列入法規內容。這樣處理,既滿足了代表的要求,又克服了立法的障礙。為保障世博會籌辦工作的順利開展,市人大常委會還通過決定形式授權市政府在世博會期間根據實際管理需要制定臨時性行政措施,為世博會的順利舉辦提供了保障。圍繞公共場所控煙問題,“立與不立”的爭議較大。常委會從順應代表和群眾的強烈呼聲,深入研究并努力探索社會自治與市民自律相結合的新路子,克服了較長時期存在的各方訴求不一致、各方利益不平衡的矛盾,統一了思想認識,使其由預備項目成功轉為正式項目,經三審后表決通過。養犬管理立法亦復如此。為了突破瓶頸,各方聯合組成務實研究的課題組,讓不同利益在立法調研過程中充分博弈,推動形成共識,加快了立法進程。

  值得一提的是,在2003年春天,為應對突如其來的“SARS”疫情,從4月24日至5月14日,上海市人大常委會應急啟動立法程序,在短短20天時間里,審議通過了修改市容環衛管理條例和控制傳染性非典型肺炎傳播兩項決定,為有效控制疫情及時提供了法律武器。

  總之,上海市人大在30年地方立法的實踐中,制定了一大批有質量、有影響、有特色的地方性法規,不僅為上海經濟社會的發展提供了法制保障,而且為中央和其他省市制定同類法規提供了實踐依據和經驗。

  三、制度探索:完善民主立法科學立法

  在地方立法工作開展之初,上海市人大沒有相應的立法程序規范,立法活動主要依據憲法、地方組織法和全國人大組織法等上位法的規定。1986年8月30日,市人大常委會通過了《上海市人民代表大會常務委員會制定地方性法規程序的暫行規定》,這是第一部專門規范上海市地方立法程序的法規;1990年制定的《市人民代表大會議事規則》,對大會審議地方性法規的程序作了進一步規定;1992年,暫行規定經過修訂成為正式規定;1998年市人大常委會主任會議通過《關于進一步加強地方立法工作的幾點意見》。這些規則和文件的制定頒行,對規范地方性法規的制定工作起到了積極作用。

  2000年立法法對地方立法權的規范運作作出了新的規定。在這一背景下,2001年2月市十一屆人大四次會議通過了《上海市制定地方性法規條例》,對地方性法規案的提出、審議、表決和公布等環節作了較為系統的規定,使制定地方性法規的工作進一步程序化、制度化、規范化。此后,在2004年底和2005年初,市人大常委會又先后兩次對該條例進行修改,進一步調整和完善了立法程序。

  總之,從1986年制定的暫行規定23條到2005年修訂后的條例58條,上海市人大立法制度的建設在不斷探索、實踐中趨于完善,從簡單到完備、從粗疏到細密,形成了較為合理的程序和規則,為有效行使立法權、提高立法質量和效率提供了制度保證。

  從具體內容看,上海市人大常委會已經形成了地方性法規的立項制度、調查研究制度、起草制度、統一審議制度、法規案解讀制度、立法聽證會制度、公民參與制度、立法技術規范、立法后評估制度等。隨后,2009年落實學習實踐活動整改措施后,又相繼制定了常委會組成人員學法、法規立項論證、督促制定法規配套規范性文件、法規草案公布等制度。同時,不斷探索開門立法的新途徑,創立了人大網議日制度,通過網絡暢通民眾表達意見的途徑。以上種種都形成了自身鮮明的特點。以立法審議制度的完善為例:

  ——審次制度不斷調整完善。早期,上海地方立法實行“一審制”,即法規草案經代表大會及其常委會一次會議審議后通過。實踐中,這一制度無法適應復雜的、爭議較多的法規案的審議需要,1986年10月以后由“一審制”改為“兩審制”。由于兩次審議之間的時間間隔較短,給立法工作機構帶來了不少困難。2005年2月,市人大常委會對審議制度又加以調整,確立了以“兩審三表決制”為主、“兩審制”為輔的審次制度,使立法工作機構有較充裕的時間研究審議意見,對法規草案進行修改,為提高立法質量創造了條件。

  ——“擱置審議制度”的建立。這是上海人大在立法審議制度上的創新。它規定專門委員會或者常委會組成人員5人以上認為制定法規的必要性、可行性方面存在重大問題,可以提出擱置審議的動議,由主任會議提請常委會全體會議審議后表決。這一程序的設置,把好了法規草案的“入口”關,避免立法資源的無謂消耗,也增強了人大在立法工作中的主導性。此外,上海也探索施行對爭議較大的法規條款實行分項表決的制度。

  ——取消“三讀”制度、建立“法規草案解讀制度”。這是上海人大對立法審議制度的大膽改革。2004年10月,市人大常委會對制定地方性法規條例進行修正,取消了在常委會審議過程中“宣讀法規草案”、“宣讀法規草案修改稿”的環節。通過這一修正,為常委會會議審議法規案預留了更多時間,提高了立法效率。與此相呼應,2005年的修正案規定,常委會會議審議法規案前,有關專門委員會或者工作委員會應當組織起草部門向常委會組成人員解讀法規草案。這一調整和探索,體現了上海人大工作者縝密、務實的工作作風。當然,法規草案解讀會的質量和效率,還需在今后實踐中逐步提高。

  四、經驗為鑒:處理好六大關系

  當前,改革開放進入了關鍵時期,經濟社會發展中的深層次矛盾和不同利益的訴求在立法中越來越多地反映出來,通過立法解決社會矛盾、促進社會公平的要求越來越強烈。這樣的趨勢必然反映在當下的地方立法中。立法的過程是權利義務的平衡過程,是權力責任的配置過程,也是不同利益的博弈過程,這對立法工作提出了更高的要求。回顧上海人大30年立法所走過的歷程,關鍵是處理好以下六方面的關系:

  第一,處理好堅持黨的領導與人大立法的關系。立法是人大的四項主要職權之一,是表達民意和集中民智的過程。中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心,是最廣大人民群眾根本利益的忠實代表。人大通過法定程序把黨的主張轉化為國家意志,是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一的重要體現。上海人大注重提高把黨的主張通過法定程序轉化為國家意志的本領,不是簡單的照抄照搬當“二傳手”,不是單純復制當“打字員”,也不是單純傳遞民意當“傳聲筒”,而是做到準確、有效、合乎法定程序,做到制度設計體現民意、嚴謹周密、切實可行。

  第二,處理好立法數量與立法質量的關系。改革開放初期,我國法制建設的最大問題是“無法可依”、“立法空白”,立法指導思想是快速立法、大量立法、“宜粗不宜細”。經過多年的努力實踐,我國法治建設的主要矛盾已經發生顯著變化,“無法可依”的問題基本得到解決,現在更重要的問題是如何貫徹和落實“有法必依、執法必嚴、違法必究”等幾個環節。要實現這一點,基本的前提是確保立法質量。正如亞里士多德所說:“法治應包含兩重意義:已制定的法律獲得普遍的遵從,而大家所遵從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”要提高立法質量,必須直面矛盾,以問題引導立法。在處理行政權力與公民權利的關系時,要體現對公共權力的制約和對公民權利的保障;在處理不同利益主體之間的權利與義務關系時,要注意傾聽、真誠善待、積極回應,做好協調和平衡工作。要始終秉持以人為本、立法為民的理念,深入了解民情,充分反映民意,把尊重客觀規律與維護人民群眾利益統一起來,最大程度地體現對人權的尊重和保護。據統計,上海人大地方立法的“高峰”主要集中在十屆(1988年—1993年)和十一屆(1993年—1998年),分別達到了52件和43件,而十二屆(2003年—2008年)下降為23件。從實際情況看,制定新法規的增長趨勢正在減緩;而清理、修改舊法規的任務卻日顯繁重。這足以說明,只有從突出立法數量向強調立法質量轉變,才能不斷適應經濟社會發展的現實需要。

  第三,正確處理“有特色”與“不抵觸”的關系。我國是一個地廣人多的泱泱大國,各地經濟、社會和文化發展很不平衡。憲法和法律之所以賦予省級地方人大及其常委會以立法權,就是為了讓地方因地制宜、因時制宜地解決各自的特殊問題,尤其注重解決中央立法不能或不便解決的問題。所以,地方立法的一項基本原則就是從本地實際出發,解決地方的特殊矛盾,突出地方特色。但是社會主義法制統一原則決定了地方立法必須從屬于中央立法,地方立法不能與上位法沖突和抵觸。從上海地方立法的實踐看,處理好“有特色”與“不抵觸”之間的關系,是提高地方立法質量的重要保證。堅持維護國家法制統一,不是把地方性法規的內容局限于憲法、法律和行政法規的既有規定,不是照抄照搬國家法律、行政法規的規定,搞“大而全”、“小而全”的重復立法,而是在堅持“不抵觸”的前提下,根據地方實際,“成熟幾條搞幾條,有幾條搞幾條”。比如,上海市人大常委會制定的《涉外婚姻登記和婚姻咨詢管理若干規定》《拆除違法建筑若干規定》《關于加強基礎通信管線管理的決定》《城鎮職工社會保險費征繳若干規定》《關于控制傳染性非典型肺炎傳播的決定 》,內容都不超過10條,卻有針對性地解決了本地需要解決的實際問題,體現了地方特色,也彰顯了務實態度。

  第四,處理好地方性法規與政府規章的關系。廣義的地方立法包括制定地方性法規和政府規章兩個層次。根據立法法的規定,地方性法規的效力高于規章,涉及本地方政治、經濟、文化和社會等方面的重大事項,主要應當由地方性法規來調整;屬于執行性和行政管理方面的事項,主要由政府規章來調整。所以,人大立法應當抓住具有根本性、全局性和長遠性的事項,重視發揮政府規章的作用,以提高立法質量為重點,合理配置立法資源。在改革開放進程中,上海的地方立法曾經涉及一些棘手、敏感的問題,比如土地批租問題。立法者的初衷是想通過制定地方性法規來解決這一難題,但礙于當時不具備制定地方性法規的條件,所以最終轉變思路,由政府規章推出了這項制度,結果收效甚好。同時,加強法規配套性文件的制定工作,一般應當在法規實施前完成配套性文件的制定,并與法規同步實施,進一步增強法規的操作性,確保法規有效實施。

  第五,處理好人大主導與各方利益平衡的關系。彭真同志曾說過,立法是“在矛盾的焦點上砍一刀”。立法的過程是各種利益的平衡過程,需要立法機關努力找出問題和矛盾的癥結所在,直面利益紛爭,以科學、公正、務實的態度果斷做出決策,使得立法不僅能廣泛集中民智、充分反映民意,更能科學、及時、有效地解決社會現實問題。在實踐中,上海人大一方面充分發揮自身的主導作用,通過“建議提議案人修改完善”、“擱置審議”、“暫不付表決”等制度,提高立法質量,防止立法部門化傾向;另一方面,又堅持開門立法,擴大公眾的有序參與,通過報紙、電臺、網絡等媒體公開征求意見,組織召開立法聽證會、論證會等形式,傾聽各方意見和建議,夯實民意基礎,保證法規獲得較高的社會認同度。

  第六,處理好把握改革力度與地方立法的關系。改革開放是過往30年中國社會的主基調,我國地方立法一開始就與改革開放緊密結合,今后一個相當長的時期,中國必將堅定不移地繼續實行改革開放。改革開放推動了我國經濟社會的發展,為地方立法提供了制度空間和實踐契機;地方立法又為鞏固改革開放成果和深化改革提供了法制保障。上海是改革的排頭兵,也是改革的獲益者,其中一條重要經驗就是處理好改革開放與地方立法的關系。堅持地方立法與改革發展相適應,把實踐證明是正確的經驗用法規形式固化下來,鞏固改革開放和現代化建設的積極成果,為改革發展和現代化建設創造良好的法治環境,這是地方立法取得成功的一條基本經驗。

  五、面向未來:挑戰與責任

  總結經驗是為了面向未來。在新的歷史時期,地方立法需要應對新的挑戰、承擔新的任務、探索新的道路。我們也應當清醒地看到,上海地方立法仍然存在進一步提升的空間,需要避免操作性不強的“景觀式立法”、權利義務不對等的“管制性立法”、行政管理部門主導的“部門性立法”、針對性不強的“重復性立法”。在新的歷史時期,上海地方立法工作仍要從以下幾個方面進一步加強和完善:

  第一,進一步推進民主立法。民主立法是廣泛集中民情、民意和民智的基本途徑,是提高立法質量的關鍵。在推進民主立法方面,上海市人大已經廣泛采用座談會、聽證會、論證會等多種方式,利用網絡、報刊、郵件等多種途徑,向人大代表、政協委員、專家學者、行業協會、社會公眾等各個方面征求意見、傾聽呼聲,取得了明顯進步。需要改進的是,可以進一步擴大參與途徑和增強立法的公開性,完善各方利益交匯和博弈的機制,探索立法聽證普及化和小型化的可行途徑,讓更多普通群眾參與立法聽證,對聽證中沒有采納的意見,應給予反饋,避免“形式聽證”、“選擇聽證”,更多吸取、反映和體現社會民眾的意見,將民主立法貫穿立法的整個過程。要在立法項目確定、法規起草、法規修訂、法規解釋、法規廢止等環節均能設計社會參與的相應程序,廣聽民意、廣知民情、廣匯民智,進一步體現參與性與開放性,進而提高立法質量。

  第二,進一步發揮人大代表的作用。上海目前有860名市人大代表,每位代表代表的是1.8萬名上海普通市民的意愿。代表的作用能不能發揮好,關系廣大市民的愿望能不能充分表達,利益能不能切實維護,權利能不能公平實現。從立法實踐看,大部分立法議案是由政府部門提出的,而不是來自人大代表,而絕大部分代表議案都僅僅成為政府部門提出立法案的參考,這在一定程度上影響了代表參與地方立法的積極性。因此,可以建立對代表議案的答復反饋機制,提高代表提出的立法議案的解決率,充分發揮人大代表在地方立法中的積極作用。

  第三,進一步發揮人大在地方立法中的主導作用,防止部門利益傾向。立法過程中的部門利益傾向是影響立法科學性的一大弊端。防止部門利益化的關鍵是加強人大在立法活動中的主動性,防止相關行政機關成為立法的主導者。為此,上海市人大常委會設立了立法研究所,采取立法工作者、實際工作者和理論工作者三結合的方式,通過課題研究的形式發揮研究所的平臺作用,使立法各個方面提前參與前期調研,凸顯了人大在立法中的主導作用,也使得各方利益訴求在立法前置階段就得到有效溝通,便于統一認識、消弭分歧。同時,各專門委員會提前介入法規起草過程,加強立法調研、論證和協調;在明確地方性法規起草分工的同時,對有些綜合性的重要法規探索由常委會組織有關專門委員會直接牽頭起草。總之,人大在地方立法中的主導作用應當體現在立法的前期調研、立法項目的選擇,議案的審議、修改、表決等多個環節,并使其得到切實的落實。

  第四,進一步轉變立法重心,加強社會領域地方立法。據初步分析,上海現行有效的148件地方性法規中,屬于經濟管理、社會管理和城市建設與管理等方面的法規達到110件,約占總數的74%;涉及社會服務和民生保障領域的法規僅18件,約占總數的12%。可見,以往社會領域立法還是地方立法的短板,影響了法制在社會建設中的重要作用。2010年,市人大常委會已明確提出,要進一步加強社會領域地方立法。社會領域立法涉及面廣,調整的利益主體多元化,所涉及的社會關系復雜化,較經濟領域立法相比,難度更大。我們要進一步貫徹“以人為本”的精神,充分體現立法者的智慧、魄力和韌勁,以地方立法的新成就,切實保障和改善民生,為上海的社會建設提供有力的法制保障。

  第五,進一步凸現立法價值,實現對公共權力的制約和監督。法治的要義在于公共權力的行使受到制約,確保公民權利的實現。地方立法不僅要滿足行政機關的管理需求,給予合法的授權,更要對行政機關依法行使權力加以控制和監督,從側重對行政機關授權向強調對行政機關控權的轉變,這已成為人們的共識。在今后地方立法的活動中,應當進一步體現權力與責任緊密掛鉤、權力與部門利益徹底脫鉤的原則,確保行政機關在法定權限和法定程序的范圍內正確行使權力;同時加強執法監督,充分發揮人大監督的職能作用,保證法規的實施效果和立法目的的實現。

  第六,進一步完善人大立法制度建設。立法制度的構建對人大依法行使立法權、提高立法質量起著十分重要的作用。只有從制度上完善工作機制和程序,才能切實有效地推進立法的民主化和科學化。要提高常委會集體審議的質量,這是保證立法質量的關鍵環節。可考慮引入辯論機制,鼓勵常委會組成人員充分發表意見,在不同思路和觀點之間碰撞與交鋒,尊重少數人的意見,切實營造“知無不言、言無不盡”的審議氛圍。靈活安排審次制度,對爭議不大、意見統一的可以一次徑行表決,從而進一步提高立法效率。

  法律是什么?法律是對權利義務關系、權力責任關系的調整和規范,是整個社會必須遵守的行為準則。因此,當人們的生產生活發生新變化時,法律也必須相應地予以調整,才能最大限度地保護公民合法權益。

  在即將過去的一年里,你是否能夠感覺到,法律對我們的保護更全面、更細致了一些?

  科學、民主推動立法質量不斷提高

  4月25日,十二屆全國人大常委會第二次會議表決通過了《中華人民共和國旅游法》,這是我國第一部關于旅游的綜合性法律。“旅游法的立法主旨就是為了保護旅游者的合法權益。”全國人大常委會委員、全國人大財經委副主任委員尹中卿一語道出了立旅游之法的目的所在。

  隨著人們生活水平越來越高,旅游早已不是追求獵奇的高端享受,而是實實在在的精神需求。然而,一直以來由于沒有旅游法,旅游市場亂象頻生。旅游團變成購物團、“零團費”化身強迫消費、一年上一個臺階的門票價格……這些都在損害著公眾的利益、影響著人們的心情。旅游法的出臺,為保護旅游者合法權益、整治旅游市場亂局提供了充足的法律依據。

  不僅僅是旅游法的出臺,20年來首次大修的消費者權益保護法提出了對網購的保護、新出臺的特種設備安全法將電梯和大型娛樂設施都納入其中、修改后的商標法在申請方式上確立了電子申請的法律地位……在過去的一年里,無論是新制定的法律還是修改后的法律,都明顯更貼近生活,更符合時代要求。而這,與全國人大及其常委會提高立法質量的努力是分不開的。

  10月,中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江在全國人大常委會立法工作會議上指出:“現在,全社會對立法質量普遍關注,要求越來越高。人民群眾對立法的期盼,已經不是有沒有法律法規,而是法律法規好不好、管不管用、能不能解決實際問題。”為此,全國人大及其常委會不斷推進科學立法、民主立法,從國情和實際出發,從客觀規律出發,對擬出臺和擬修改的法律進行充分論證,使法律更加符合經濟社會發展要求,使法律能立得住、行得通、切實管用。

  隨著中國特色社會主義法律體系的基本形成,立法工作的重點也從“立新法”向“修舊法”發生著轉變。為了讓各方面意見都能在立法進程中得到充分表達,全國人大還積極拓展人民群眾參與立法的途徑,在旅游法、特種設備安全法等立法過程中,就邀請專家、官員、普通市民、行業從業人員、人大代表等參與立法前評估討論,確保社會每一個階層都能發聲,每一句聲音都能得到立法機關的重視,使立法更好地體現民情、匯聚民意、集中民智,更好地為人的全面發展提供法律保障。

  司法解釋讓法律更具可操作性

  作為對法律的補充和細化,司法解釋是保障正確適用法律的手段之一。將復雜的、抽象的法律規則變為合理的、可操作的細則,是司法解釋的主要目的。

  食品安全問題涉及社會公眾的根本利益,為全社會所關注。但面對食品安全多發的嚴重態勢,法律的規定卻略顯籠統。比如,依據刑法規定,“生產、銷售不符合食品安全標準的食品,足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病的”,將會被追究刑事責任。到底什么情形“足以造成嚴重食物中毒事故”?面對這個司法實踐中的難題,5月3日,最高人民法院和最高人民檢察院共同制定出臺了《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》,以列舉的方式進行了明確,將農藥殘留、微生物超標、死因不明的動物制品、嬰幼兒食品營養成分嚴重不足等情況都囊括其中。而這些條文,顯然與曾經引起社會廣泛關注的地溝油、毒奶粉、毒香腸等食品安全事件息息相關。

  9月9日,最高人民法院和最高人民檢察院發布《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》,為網絡發言建規立制。

  在此之前,網絡謠言曾經讓人們深受其苦。“蛆橘事件”讓全國柑橘嚴重滯銷、地震謠言令山西數百萬人街頭“避難”、“爆炸謠言”引發大逃亡多人遇難……這些被人們信以為真的謠言曾經嚴重影響了社會秩序。而隨著越來越多的謠言被揭露,人們驚奇地發現,謠言的背后有時候并不僅僅是對真相的渴望,還有大把大把的利潤可撈。“網絡斗士”周祿寶就曾經利用居民與開發商的矛盾,以網帖為武器,兩邊收錢86萬元。

  面對網絡謠言日益泛濫的嚴峻形勢,司法機關沒有再拖延時間,果斷出手,利用司法解釋對網絡造謠行為予以打擊。誹謗信息被轉發500次即可判刑、編造虛假信息造成嚴重混亂可定尋釁滋事罪、有償刪帖將被追究刑責,一條條切實可行的舉措,不僅為公安機關打擊網絡謠言提供了充足的法律武器,也讓人們對網絡造謠傳謠行為有了更清醒的認識。

  立法規劃突出重點、契合實際

  10月30日,十二屆全國人大常委會公布今后5年的立法規劃,在已明確的68件立法項目中,修改食品安全法、行政復議法、大氣污染防治法,制定土壤污染防治法、社會救助法等社會公眾所關注和熱議的法律皆赫然在列。

  “編制五年立法規劃,統籌安排任期內立法工作,增強了立法工作的計劃性、協調性,有利于維護國家法制統一,保障法律體系內部的協調。”全國人大常委會法工委副主任信春鷹表示,實際上,從八屆全國人大常委會開始,每屆全國人大常委會均根據經濟社會發展和法制建設的需要,編制五年立法規劃,統籌安排任期內立法工作,“這體現了全國人大常委會新一屆任期內立法工作的總體要求。”

  縱觀本屆全國人大常委會今后5年的立法規劃,可以發現全國人大常委會將立法決策與改革決策結合起來的努力。在5年的立法規劃中,推動經濟發展方式轉變、堅持中國特色社會主義政治發展道路、保障和改善民生、推進社會主義文化大發展大繁榮、推進生態文明建設等方面,都有了相應的立法項目,突出了對經濟、社會、文化、生態建設的法治保障。

  與此同時,立法規劃也按照突出重點、區分輕重緩急、積極而為、量力而行的要求,結合各方面立法資源配備情況,對立法規劃項目總量和分類作出了科學、合理的安排。

  修改行政訴訟法、制定社會救助法、修改大氣污染防治法等47件立法項目,因為或者經過了長期調研、或者已經幾次提交人大常委會審議,目前條件已經比較成熟,將在這屆全國人大常委會任期內擬提請審議。而修改商業銀行法、制定電子商務法、制定社區矯正法等21件立法項目,則因為現實需求緊迫,但條件尚不成熟,被列入了“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議”的類別中。此外,還有一些具有一定的立法必要性和可行性,但涉及問題較為復雜,立法條件尚不完全具備的立法項目,則被列入研究論證項目中,由有關方面繼續研究論證。

  這些立法項目都體現了當前經濟社會生活中急需調整的權利義務關系,也將對社會生活產生深遠影響。

中國立法步入“精細化”

時代

  一年來,全國人大常委會所制定或修改的每一部法律都堪稱精品,每一部法律都顯示了高超的政治智慧,每一部法律都裝滿了百姓的心愿,每一部法律都表達了立法者尊崇民意、追求完美的精神境界,每一部法律都是依法治國進程中一個堅定而又有力的足印。

  隨著中國特色社會主義法律體系的形成,我國社會主義民主法制建設又站在了一個新的更高的起點上。面對新形勢新任務,立法工作如何完成轉型升級?如何實現觀念的遞進和境界的攀升?如何為建設法治中國、推進國家治理體系和治理能力現代化提供更多的法律支持?在過去的一年間,新一屆全國人大常委會通過一次又一次生動的立法實踐,向國人交上了一份圓滿的答卷。

  助推法治中國建設

  在新一屆全國人大常委會成立后召開的第一次會議上,張德江委員長就指出,全國人大是最高國家權力機關,全國人大常委會作為它的常設機關,承擔著制定法律和保證法律實施的職責,處在社會主義民主法制建設的第一線,對于全面推進依法治國、建設社會主義法治國家負有重要使命。未來五年,是全面建成小康社會的決定性階級,也是全面推進依法治國的關鍵時期。歷史重任落到了我們的肩上,我們必須增強使命意識和責任意識,接力前進、接續奮斗,走好自己的路、做好自己的事,做到無愧于歷史、無愧于人民。立法權是全國人大及其常委會的重要職權。做好立法工作是推進法治的前提和基礎。在新的起點上加強和改進立法工作,就是要深刻認識和把握當前面臨的新形勢、新情況、新要求,堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實,推動中國特色社會主義法律體系的發展完善,使中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型,為奪取中國特色社會主義新勝利提供更加有力的制度保障。在山東調研時,他又進一步強調指出,全面推進依法治國,重點是提高立法質量。要堅持科學立法、民主立法,強化立法論證、立法調研、立法評估,加強重點領域立法,拓展人民有序參與立法途徑,切實增強法律的可執行性和可操作性,提高法律的權威性,更好地發揮立法的引領和推動作用。

  張德江委員長的講話審時度勢、立意高遠、內涵深刻、針對性強,體現了今后五年全國人大常委會的立法工作主基調。一年來,按照這一立法工作基調,秉持科學立法、民主立法的精神,立法工作取得了耀眼的成績,贏得了一個精彩的開局。

  一年來,全國人大常委會所制定或修改的每一部法律都堪稱精品,每一部法律都顯示了高超的政治智慧,每一部法律都裝滿了百姓的心愿,每一部法律都表達了立法者尊崇民意、追求完美的精神境界,每一部法律都是依法治國進程中一個堅定而又有力的足印。

  為了全面謀劃今后幾年的立法工作,去年10 月30 日,全國人大常委會在京召開了立法工作會議,張德江委員長作了題為“提高立法質量,落實立法規劃”的重要講話。會議還公布了經中共中央批準的《十二屆全國人大常委會立法規劃》。這次會議的召開,對于加強和改進新形勢下立法工作,推進法治中國建設,具有十分重要的意義。

  為全面深化改革保駕護航

  2013 年,在全世界密集關注下,中國新一輪改革,在新的歷史起點上啟動了。改革為人大提供了廣闊的空間,也對人大立法工作提出了新的要求。因此,如何通過立法為全面深化改革保駕護航,就成了擺在新一屆全國人大常委會面前的一項重要任務。

  設立上海自貿區是我國全面深化改革開放、積極主動融入全球經濟一體化的一項重大舉措,因而受到國內外關注。全國人大常委會非常支持上海自貿區的建設發展。2013 年8 月30 日,十二屆全國人大常委會第四次會議在上海自貿區獲準設立尚未成立之前作出決定,授權國務院在上海自貿區暫時調整有關法律規定的行政審批。

  對于此次授權,全國人大常委會通過的決定指出,是“為加快政府職能轉變,創新對外開放模式,進一步探索深化改革開放的經驗”。與此同時,決定設置了授權時限,上述行政審批的調整在三年內試行,對實踐證明可行的,應當修改完善有關法律;對實踐證明不宜調整的,恢復施行有關法律規定。

  新一輪改革的關鍵是要放權于市場和社會,即在加強必要監管的同時,政府的“有形之手”不宜過多,也不宜伸得過長。為推動改革,2013 年3 月召開的十二屆全國人大一次會議批準了國務院機構改革和職能轉變方案。在此背景之下,國務院及其相關部門先后出臺各項新政,陸續取消和下放數百條行政審批事項。按照我國的立法體制,一些領域取消和下放行政審批事項需要修改相關法律以獲得支持。對此,全國人大常委會積極回應。2013 年6 月29 日,十二屆全國人大常委會第三次會議表決通過了修改文物保護法等12 部法律的決定。2013 年12 月28 日,十二屆全國人大常委會第六次會議表決通過了修改海洋環境保護法等7 部法律的決定。修改后的19 部法律分別從各領域簡化、下放和取消了相關行政機構的審批權。對于集中“打包”修改推進改革,輿論普遍認為,這將進一步促進簡政放權,推動政府職能轉變,激發經濟社會發展活力;同時,也體現了通過立法保障和促進改革的法治精神和法治思維。

  2013 年12 月28 日上午,在北京人民大會堂舉行的第十二屆全國人大常委會第六次會議閉幕會上,有兩項議程引起了人們的高度關注,那就是會議表決通過了全國人大常委會關于廢止有關勞動教養法律規定的決定和全國人大常委會關于調整完善生育政策的決議。廢止勞動教養制度和逐步調整完善生育政策,是黨的十八屆三中全會提出的兩項重大改革舉措,是黨中央根據經濟社會的發展變化而作出的重大決策。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志,這是人大工作必須堅持的一項基本原則。從黨中央提出廢止勞動教養制度和調整完善生育政策,到全國人大常委會出臺相應的決定和決議,只有短短一個多月的時間。這不僅讓人們看到了人大在改革中的作用,同時,也展示了最高國家權力機關勇于擔當的政治氣魄。

  積極回應社會關切

  積極回應社會關切,時刻把百姓的安危冷暖放在心上,這是過去一年來立法工作一個鮮明的特色。張德江委員長曾形象地指出,“法律修改要回應社會關切,不能與社會熱點不搭界”,更不能“你說你的,我干我的”。

  一段時間以來,特種設備成了埋伏在人們身邊的“隱形殺手”,接連發生的多起重特大安全事故不僅造成了重大人員傷亡和財產損失,也屢屢刺痛人們的神經。因此,社會上要求制定一部高質量的特種設備安全法的呼聲越來越強烈。

  作為回應,最高國家權力機關對制定這部法律給予了高度重視。為了使這部法律具有可操作性和可執行性,在實踐中能切實管用,真正成為百姓安全的守護神,立法者認真對待每一個條款,做到細而又細。用法工委一位負責人的話說,蹦極的那根繩這部法管,游樂場的碰碰車這部法也要管。正因為如此,草案條文由原來的72 條增加到101 條。

  在修改消費者權益保護法時,根據各方面意見,對網絡購物、個人信息保護等消費領域新情況新問題做出了規范,進一步強化了經營者的“三包”、格式條款、召回缺陷產品等方面的義務,通過賦予消費者協會組織公益訴訟的職能、減輕消費者舉證負擔等緩解消費者維權難度,設立了嚴厲的懲罰性賠償制度、大幅提高行政罰款金額以增強法律的威懾力。社會關切的網絡購物“后悔權”、個人信息泄露、經營者霸王條款、虛假廣告、消費者維權成本高等問題都得到了回應。

  旅游法則針對“零負團費”、強迫購物、景區門票價格隨意漲價、旅游者維權難等群眾反映強烈的擾亂旅游市場、損害旅游者權益的問題做出了規范。

  此外,環境保護法、行政訴訟法的修改,也都充分考慮到了百姓關注的一些熱點問題。

  讓每一部法律都成為精品

  提高立法質量,是立法工作的核心,也是新一屆全國人大常委會十分關注的問題。換屆伊始,張德江委員長就明確指出,立法質量直接關系到法律的實施效果,是加強和改進立法工作、完善法律體系的永恒主題。人民群眾對立法的期盼,已經不是有沒有,而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題;越是強調法治,越是要提高立法質量。

  深入基層,問計于民,讓人大立法更“接地氣”,是提高立法質量的關鍵。為此,張德江委員長率先垂范、親力親為。去年5、6 月間,他就特種設備安全法專程赴基層調研。調研期間,他深入車間廠房,了解生產情況,并與企業負責同志就加強特種設備安全問題交換意見。他還在廣東主持召開立法工作座談會,聽取有關專家學者、生產經營者、監管部門負責同志等的意見。

  為了嚴把立法質量關,新一屆全國人大常委會還在法律通過前增加一道“工序”,即立法前評估。一年來,全國人大常委會先后對旅游法、特種設備安全法、商標法修正案,消費者權益保護法修正案等法律案開展通過前評估工作,邀請全國人大代表、公眾代表、相關經營者代表、專家學者和基層群眾等,就草案的內容可行性、出臺時機以及實施后的社會效果、實施中可能出現的問題等進行論證評估。從實際效果看,通過開展立法前評估活動,既提升了立法質量,也盤活了整個立法工作。

  開門立法、尊崇民意,讓百姓擁有更多的話語權,不僅有利于擴大公眾對立法工作的有序參與,也有利于提高立法質量。過去一年,全國人大常委會先后對環境保護法修正案、消費者權益保護法修正案、資產評估法等3 部法律草案試行二次公開征求社會公眾意見,即對常委會二審稿再次上網公開征求意見。

  同時,為了增強公眾參與立法工作的實效,對公眾意見進行認真分析研究,避免“你說你的、我改我的”。對合理的意見,盡量吸收采納;對不予吸收的意見,給予必要的解釋說明。此外,還注意把網上意見與立法座談會、論證會和立法調研收集的意見進行綜合分析,正確處理多數與少數、強音與弱音的關系,盡量準確把握和體現群眾意愿與訴求。

  本著對人民負責的態度,全國人大常委會組成人員在立法中堅持精益求精的原則,對每一部法律草案都精雕細琢,力求使每一部法律都能成為精品。例如,在審議旅游法草案時,雖然此前已進行過兩次審議,但常委會組成人員依然認真審議,踴躍發言。據統計,共110 人發表了意見。法工委對這些意見進行了認真梳理,歸納出針對81 個條款的上百條意見。法律委員會逐條認真研究了常委會組成人員的審議意見,對草案又作了40 余處修改。

  新一屆全國人大常委會的立法工作雖然剛剛起步,但卻顯示出良好的發展勢頭,標志著一個精細化立法時代的正式到來。

  哈爾濱市不同季節霧霾天氣的構成比例在春、夏、秋季,呈現以汽車尾氣污染為主混合型污染的特點,而在冬季,呈現煤煙型污染為主的特點。建議以控制大氣污染物排放總量為前提,根據各城市不同季節污染物情況制定彈性的治理規定。

  現有《大氣污染防治法》分別對防治煤污染、機動車污染、廢氣、粉塵和惡臭污染進行了分章的防治規定。建議增加對霧霾天氣源的解析規定,針對解析結果,對特定污染源進行細化規定。開展霧霾天氣源的解析研究,能夠對霧霾天氣的成因、過程、趨勢變化提供定量分析,為科學決策和治理提供技術支撐,明確了大氣污染源排放物,并通過分章專項的防治規定,細化防治措施,增強法律的操作性。

  建議將拼車合法化、規范化提到國家立法議程,應當放到我國落實節能減排宏觀環境保護政策的高度上進行審視,建議通過修改道路交通安全法、完善賠償責任及保險制度等立法方式來實現。互助型、非營利性的拼車合法化,符合國家節能減排的基本政策方向,有助于切實減輕交通日益擁堵的城市病,還可以有效提升城市居民生活質量,節省出行成本。

個人維權勢單力薄,組織起來更有底氣

公益訴訟,幫消費者打官司

  贈品不退不換、手機上網過期流量作廢……生活中,很多消費糾紛涉及消費者眾多,具有普遍性。對這類消費糾紛,可以發起公益訴訟。3月15日正式實施的新修改的《消費者權益保護法》首次明確,各級消協組織是公益訴訟的法人主體,消費者可以借助消協組織的力量維護權益。

  那么,公益訴訟有哪些特點?如何才能提起公益訴訟?公益訴訟在保護消費者權益方面能起到哪些獨到的作用?讓我們一探究竟。

  維權有了新途徑

  對一些涉及數額較小、投訴成本太高、消費者維權困難等具有普遍性、一般性特點的投訴,可由消協組織發起公益訴訟

  前不久,重慶市北碚區的盧尚學計劃和家人去云南旅游,提前在某網站上訂購了5張特價機票。

  出發前一天,孩子突發高燒,不能正常出行,在退票時遇到了麻煩:他購買的是特價機票,代理商只退燃油附加費、機場建設費和保險費,幾千元的機票費只能白白損失。“花錢買的機票,為什么不能全部退款呢?”對機票代理商的行為,盧尚學表示不解。

  除了機票退票,盧尚學遇到的消費侵權事情不少。“最常見的問題是信息泄露,手機號、郵箱地址被泄露出去,常常接到保險、理財、購房等五花八門的廣告電話、短信和郵件,讓人不勝其煩。”出于維權時間長、成本高等考慮,盧尚學一直沒有想過要通過司法途徑去維護自己的權益。“很多親戚朋友也都遇到類似的問題,久而久之大家都見怪不怪了,沒見誰動真格的去維權。”

  對于盧尚學碰見的煩惱,難道就沒有辦法了嗎?當然不是。

  今年3月15日正式開始實施的《消法》明確規定:“對侵害眾多消費者合法權益的行為,中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會,可以向人民法院提起訴訟。”這就是公益訴訟。

  然而,對于如何組織公益訴訟,盧尚學還不是很清楚:“是不是以后有了消費糾紛,就可以不用自己打官司了,而由消協幫忙打?”

  對于小盧的疑問,中國消費者協會有關負責人解釋說,公益訴訟是個有特定含義的概念,并非所有的消費糾紛都適用,主要針對一些涉及數額較小、消費者不愿主動投訴;或者由于投訴成本太高,消費者維權困難等具有普遍性、一般性特點的投訴。“對小盧碰到特價機票不退等類似規定,是可以發起公益訴訟的。”

  去年上半年,國內多家媒體質疑蘋果手機售后服務存在歧視問題,中消協也列舉了蘋果公司的諸多“霸王條款”,鼓勵消費者主動站出來維權,但在當時,蘋果公司遲遲沒有給出正面回應或采取相應改善措施。“如果當時有公益訴訟,中消協就可以提起訴訟,申請法院判定蘋果公司停止霸王條款。”

  盧尚學說:“作為普通消費者,如果由消協組織代為提起訴訟,那么經營者面對的壓力無疑比面對單個或多個消費者時要大,處理起來效果肯定更好。”他期待新《消法》實施以后,對于一些處于壟斷地位的企業制定的霸王條款、某些行業所謂的“行規”,消協組織能發揮其公益訴訟的作用,進一步凈化消費環境、保護消費者利益,讓消協真正成為消費者的“娘家人”。

  聯合起來有力量

  通過消協實現“弱者的聯合”,扭轉消費者弱勢地位

  “上網流量沒用完,到月底怎么說沒就沒了?”去年4月,消費者王鵬通過某通信公司辦理了手機上網套餐業務,由于平時上網少,到了月底,數據流量并沒有用完。5月初查詢,4月結余的流量已被清空。

  “運營商既沒有在合同中明示,在辦理業務時也沒有明確告知,月底擅自將消費者購買的數據流量自動清零,是運營商的霸王條款。”王鵬說,通信公司未盡到告知責任,在消費者不知情的情況下,和消費者訂立數據流量使用合同,與現行《合同法》《消費者權益保護法》的相關規定不符,損害了消費者的知情權。

  王鵬以“電信服務合同糾紛”為由,將這家通信公司告上了法庭,并要求通信公司返還流量、賠償損失,改變計費方式,將消費者套餐中的剩余流量累積到下月。

  王鵬認為,他雖然以個人名義提起訴訟,和嚴格意義上的公益訴訟不同,但與他有相同經歷的消費者不在少數,如果他的訴訟能夠勝訴,改變這家通信公司的收費方式,受惠的是眾多用戶:“既是爭取個人利益,也是對社會盡義務。”王鵬說,他這次訴訟也有公益性質。

  王鵬說,普通消費者遇到侵權時,維權的渠道有幾種:與經營者協商和解、請求消費者協會調解、向有關行政部門申訴、請仲裁機構仲裁、向人民法院提起訴訟等,由于單個消費者勢單力薄,難以形成維權合力,維權效果總是打折扣。

  對此,中國消費者協會有關負責人解釋說,普通消費者相對生產廠家和經銷商家來說,處于弱勢地位,維權成本較高,要付出精力、時間和金錢成本,還面臨舉證難、取證難的問題,最后即使勝訴,多半是“付出一頭牛,討回一只雞”,由有關部門來組織公益訴訟就很有必要。“新《消法》賦予了省級以上消協組織提起公益訴訟的主體地位,通過消協組織使消費者實現‘弱者的聯合’,有望從根本上扭轉消費者維權時的弱勢地位。”

  在新《消法》出臺前,2012年,無錫市消費者委員會就做了一次公益訴訟的嘗試。無錫市消費者委員會將強制收取餐具費的某火鍋店告上了法庭,經法院初步調解,這家火鍋店退還了強制收取的餐具費,并承諾盡到相應提醒和詢問義務,為顧客提供免費餐具。“無錫市消委會的訴訟改變了這家火鍋店強制收取餐具費的做法,是一次有益的嘗試,今后消協組織提起公益訴訟時,可以借助公益律師和法律援助的力量,消費者的公益訴訟之路應該更好走。”無錫市消委會有關負責人表示。

  王鵬說,按照新修改的《消費者權益保護法》的規定,對于涉及眾多消費者利益的問題,比如不公平的格式條款、虛假廣告等涉及消費者多、影響面廣的行為,消費者協會可以以自己的名義來進行訴訟。“俗話說,團結起來有力量,消協組織不僅聚合了消費者的力量,更能通過其維權的專業性,組織律師進行訴訟,在維護眾多消費者利益方面更有力量,讓消費者更有底氣。”

  百姓還有新期盼

  希望擴大公益訴訟領域,讓消費者更方便、明白地維權

  公益訴訟在起訴、舉證等方面更專業,給消費者的幫助不少,有利于降低消費者維權成本,緩解“贏了官司輸了錢”的尷尬結局。當然,公益訴訟要真正取得實效,還有很長的路要走。

  對現行消費公益訴訟制度,北京海淀區消費者許丹認為還有許多方面需要細化:“法律規定,公益訴訟必須是一個組織或機構的主體,而且是侵害眾多消費者合法權益的情況,可是公益訴訟具體涵蓋哪些方面、消費者需要具備什么條件才能進行公益訴訟、提起公益訴訟的具體流程又是怎樣等問題,消費者并不是很清楚。”

  中國消費者協會有關負責人說,根據新《消法》,消費者協會被賦予消費類公益訴訟的主體地位。但目前對組織公益訴訟還缺乏相應的配套規定,比如:訴訟費怎樣收取?律師費誰來承擔?賠償費如何分配?經營者拒不執行法院判決的又該怎么辦?消費者切實從消協組織的公益訴訟權中獲益,尚需一段時日。

  中國政法大學環境資源法研究和服務中心劉金梅說,我國公益訴訟起步較晚,司法實踐中的案例也不多。2011年《民事訴訟法》修改中首次明確了公益訴訟制度。“根據《民事訴訟法》,對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”

  “近年來,環境公益訴訟逐漸被公眾熟悉,但和消費公益訴訟相比,環境公益訴訟的步伐要慢一些。”劉金梅說,消費公益訴訟和環境公益訴訟都是針對公共利益受損的情形,與普通老百姓關聯也最密切。“新《消法》對提起消費公益訴訟的主體做出了規定,環境公益訴訟方面,《環境保護法》仍在修訂中,關于公益訴訟主體爭議還很多。”劉金梅說,各類民間組織和公民個人能否提起公益訴訟,仍有待進一步討論。

  不過,劉金梅也認為,公益訴訟并不是萬能靈藥。“在公共利益領域,環境污染、生態保護、食品安全等領域的重大事件發生時,啟動公益訴訟能為更多受害者爭取賠償,保護其合法權益,但老百姓權利受損時,也不能指望公益訴訟包治百病。對那些不適用公益訴訟的案件,不能濫用。”

  許丹說,希望有關部門能盡快出臺公益訴訟相應細則,讓消費者了解更多內容。“如今,網上交易、電視購物、醫療保險、教育、通訊等方面存在的虛假、欺詐現象比較普遍,希望可以擴大公益訴訟的領域,落實到具體的消費領域中來,讓消費者更方便、明白地維權。”

控煙難,難于上青天嗎

《 光明日報 》( 2014年07月15日)

  多年來,國家發布了一系列公眾場所禁止吸煙的規定,有些地區、部門或城市還制定了禁煙的條例,但是屢禁不止。

  領導干部帶頭在公眾場所禁煙有關事項的通知,是2013年底中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的,這被認為是最有影響力的一個文件。全國政協副主席韓啟德說,這是我國控煙工作一個里程碑式的實踐,人們經常說控煙工作是老大難問題,老大帶頭就不難了。

控煙緣何難上難?

  控煙,這些年我們控得怎么樣呢?據全國政協委員、北京大學醫學部主任助理吳明介紹,我國的控煙進展很遺憾地顯示,按照《煙草控制框架公約》的要求,應有的控煙行動大多沒有完成。煙草產量、銷售不但沒有減少,反而大量增加,我們是全球全面控煙背景下增長最快的國家之一。

  2004年,我國卷煙產量為18736億支,2011年上升到24125億支,增加了28.8%,年平均增加3.7%。如按每個煙民每天平均吸16支計,則新增煙民9227萬人,年平均增加1318萬人。

  我國控煙履約的進程如此遲緩而艱難,原因何在?

  吳明委員分析,相關的政府部門不作為是一個原因。比如多個締約國的實踐證明,在煙草制品的包裝盒上印制醒目、清晰、畫面較大的黑肺、爛牙、病容等警示圖案,能夠更強烈地傳遞吸煙有害健康的信息,達到促使部分煙草使用者戒煙和阻止新的吸煙者,尤其是對低文化水平人口、兒童青少年以及年輕婦女等更為有效。但我們相關的政府部門始終不推動這項工作,只是在煙盒上印制字體很小、反差也很小的“吸煙有害健康”等意思較為含糊的警示文字。別國在煙盒上印制警示圖案是阻止青少年和女性吸煙的有效措施。但僅僅因某些政府部門以與“中國文化”不同、“老百姓不能接受”為借口,而未被寫入控煙規劃中。

  吳明認為,我們的控煙履約機制也存在問題。《煙草控制框架公約》要求締約方“設立或加強并資助國家煙草控制協調機構”,建立一個完全擺脫煙草業利益、堅定維護政府履約立場、領導我國控煙進程的履約機制。但我國是由煙草專賣局的一個部門牽頭負責控煙履約,這等于讓與煙草生產、銷售等有關的管理部門來負責煙草控制。這種管辦不分、政企不分的體制,導致無法擺脫煙草企業利益的影響。

  煙草業能為政府財政帶來不菲的收入,能夠推動GDP的增長,所以關鍵要看政府有沒有推進控煙履約的意愿。吳明說,如果在GDP至上的理念下,人的健康變成可有可無的了,那么這種GDP不僅沒有含金量,反而含有大量的“煙灰”量。

二手煙危害僅是公共衛生問題嗎?

  “我們常常說我們走在艱難的控煙路上,中國控煙情況并不理想。”全國政協常委、衛生部原副部長黃潔夫感嘆。

  中國疾控中心煙草流行監測數據表明,中國超過70%的不吸煙者暴露于二手煙中。全球成人煙草的調查結果顯示,在全球14個煙草高流行國家,中國人在工作場所二手煙暴露是最高的。

  我們國家自從2003年批準實施世界衛生組織的《煙草控制框架公約》以來,至今已經11年,但是煙草消費以及同煙草有關疾病的上升率,只升不降。這種情況,已經嚴重影響了人民的健康,不僅是公共衛生的問題,也是社會問題。這正是黃潔夫所擔憂的。

  2009年以來,卷煙的價格表面上沒有變化,但是由于收入的增加,物價上漲,卷煙的實際價格在下降,這使卷煙購買能力增加了60%。

  剛剛完成的全國青少年煙草調查結果也顯示我國近7%的初中生在使用煙草制品,80%的學生都不曾因為他們不到18歲而被拒絕購煙;與其他國家相比,我國的煙價原本就低廉。有四分之一的初中生是拆零購買的;在校園里有超過一半的學生暴露在二手煙環境中;出了校園,大量的煙草廣告促銷又涌入學生的眼簾,甚至有些希望學校是用煙草品牌來命名的。在家庭中,一半以上學生的父親是吸煙者。耳濡目染,將來這些孩子很難不成為吸煙者。

  與之相對應的,中國人群患吸煙相關疾病的比例也在大幅快速攀升,與上個世紀70年代相比,中國男性肺癌發病率增加4.65倍,心腦血管疾病大幅度攀升,冠心病發病年齡提前10年。每年因吸煙導致140萬人死亡,占到全部死亡人數的14.6%。如果煙草流行趨勢得不到有效的遏制,吸煙歸因死亡比例將超過30%,煙草流行將導致巨大的經濟負擔。

怎么才能真控煙?

  近年來,每年都有多個“兩會”委員和代表遞交提案、議案,就推動我國控煙工作提出建議。2011年,281位全國政協委員和540多位全國人大代表,遞交了聯名提案和聯名議案。但相關政府部門90%以上的答復,是在說明開展了很多工作,已經取得了很大成效等等。吳明無奈地道出,一方面,對委員和代表的具體建議“視而不見”;另一方面,總是與那些做得差的國家比。政府部門對提案、議案的答復文,在字里行間透露出“我們已經做得不錯了”的含義。這些都說明政府根本沒有推進控煙履約的意愿。

  政府出于國情、經濟、就業等全方位的考慮,在控煙履約上采取逐步推進控煙工作的策略,我們是完全可以理解的!但是,這并不意味著政府可以不作為或盡可能少作為。履約是締約國的責任和義務!作為一個負責任的大國,應該對中國的形象和聲譽負責!更應該對國民的健康負責!因此,我們建議:

  ——政府要加大對控煙履約的重視程度,國務院應加強對控煙履約的領導。建議由國務院作為組長單位牽頭履行《公約》領導小組,負責協調解決履約中的重大問題,推動控煙履約。

  ——政府應立即采取切實的控煙行動,讓全國人民在近期能看到政府確實有全面推進履約的誠意和行動。建議第一個行動從改變煙盒包裝警示標識開始,除了煙盒包裝上印制醒目的健康警語外,還印上黑肺、爛牙、病容等警示圖案,面積不應小于煙盒面積的40%-50%。

  ——國家煙草專賣局只履行行政管理職能,與煙草生產經營管理職能相剝離,實現政企分離、管辦分開。

唯有立法才是控煙的不二選擇

《 光明日報》( 2014年07月15日)

  吸煙是有害健康的生活習慣,是造成多種慢性病的最重要的行為因素,但是不同于其他慢性病的行為高風險因素的是,吸煙還有成癮性,單純依靠宣傳、教育來達到改變人們社會生活習慣、社會行為,放棄不健康的生活方式這個效果是有限的,過程也很漫長。

  2003年第56屆世界衛生大會通過了《煙草控制框架公約》,提出了控制慢性病的“25%”目標(在2025年,減少25%因各類慢性病導致的早逝,其中吸煙率要降低30%,也就是在11年內,把中國吸煙人數從3億降低到2億),要實現這個目標,必須通過立法的方式,全面實施世界衛生組織的《公約》。

  而且,按《公約》及其實施準則的規定,締約方應在《公約》生效后三年內采取和實行有效措施以確保在煙盒包裝上印上大而清晰的健康警示;五年內采取和實行有效的立法、行政或其他措施以防止在室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所接觸煙草煙霧;五年內采取適宜的立法、行政或其他措施廣泛禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助。

  但是,我們國家目前尚無國家層面的法律。《公共衛生管理條例》因為上位法沒有修改而沒有得到實施;我們看到的《廣告法》征求意見稿并沒有全面禁止煙草廣告、促銷和贊助;雖然2009年調整了卷煙的稅率,但卷煙的零售價格沒有發生變化,卷煙的可及性進一步增加。兩次修改煙盒包裝上的健康警示語并沒有起到警示吸煙危害的作用。

  中國履行《公約》刻不容緩,為此我們呼吁,我國政府要盡快履行對《公約》的承諾;盡快制定國家控煙法,逐年降低吸煙率。

  中國工程院院士王辰也說,我國政府應進一步推進控煙履約工作,普及煙草危害健康的科學知識,同時綜合采取控煙立法、提高煙稅、禁止煙草廣告等措施,通過控煙履約在國際上樹立我國負責任、講信用的大國形象。

立法名稱用《避免二手煙危害法》為好

《 光明日報》( 2014年07月15日)

  要慎重選取立法名稱,建議采用《避免二手煙危害法》或《煙害防治法》,盡量不要使用《控煙法》或《禁煙法》。

  我國煙草控制立法目的,在于保護非吸煙者不受二手煙危害,這是吸煙者不得逾越的界限,也是控煙立法的正當依據,煙害防治法之類的立法名稱可以避免煙民的誤解和抵觸,最大程度獲取非吸煙者的認同和支持。

噪音擾民不休 耳根清凈難求

  夏季的哈爾濱是一個音樂之都,悠揚的音樂聲飄蕩在城市上空。然而隨著城市的發展,汽車鳴笛、大排檔叫賣、商業活動音響、建筑工地施工、廣場舞的音樂都成為干擾城市居民生活的不和諧音符。記者從哈爾濱市城市管理行政執法局了解到,入夏以來,該局僅商業類噪音投訴就達1768件。告別噪音,營造一個更加宜居的城市環境,成為很多市民的訴求。

深夜鳴笛社區住戶夜不能寐

  深夜,一陣急促的車輛鳴笛聲劃破了夜空的寧靜。家住哈爾濱西典家園C區的楊女士從睡夢中被驚醒。她趕緊到陽臺處向樓下張望,緊接著很多家的燈也都打開了。由于是不封閉小區,很多私家車主夜晚都將車停在小區樓下。這次看來,刺耳的笛聲就是有車主夜里有事要出去,卻被別的車堵在里面。聲音大概持續了10分鐘,沒有人來挪車,楊女士的困意卻早就沒有了,又是一個失眠夜。這樣的事情不只一次出現,小區里鳴笛讓她感到很頭疼。記者在采訪中發現,類似車輛噪音污染的投訴近來越發頻繁。很多街道上都會有車輛的禁鳴標志,交管部門也會懲處亂鳴笛行為,但是小區里的車輛亂鳴笛面臨著監管難、取證難的問題。一位物業公司的工作人員透露,業主投訴車輛亂鳴笛,有時物業公司工作人員趕到,聲音已經沒有了。目前他們也只能是對車主進行宣傳教育,沒有更好的辦法來解決。

商業噪音休閑不能“討人嫌”

  夏季燒烤大排檔成了人們休閑的好去處,然而很多人的休閑卻影響到了他人的休息。近日,記者在贛水路與香城街交口附近走訪看到,不到一公里的路上排列著十幾家燒烤大排檔。雖然臨近凌晨,燒烤攤位仍人聲鼎沸。世界杯期間,許多燒烤攤位還支起了大屏幕投影直播比賽。在一家名為“原新疆大串”的燒烤大排檔內,記者剛剛坐定,即聽見周圍用筷子敲打餐盤的聲音,隨之叫喊聲不絕于耳,原來是德國隊攻入一球,大家正以此慶祝。半個鐘頭后,記者正困意十足,被一陣叫喊聲驚醒。一位滿面通紅、微醉的球迷高高舉起手中的酒瓶,“啪”地一聲摔向地面。響聲隨后被慶祝聲淹沒,散落一地的玻璃碎片在路燈的照射下格外刺眼。家住建成家園22號門8樓的張女士告訴記者,盡管家住8樓,但是樓下的劃拳聲、叫喊聲、慶祝聲依然聽得清清楚楚。張女士說,大排檔年年有,今年特別多。也許是世界杯的緣故,大家更喜歡狂歡著看球賽吃燒烤,但是希望他們能考慮一下其他人的感受。她現在就盼著下雨,因為雨天樓下相對會安靜一點。

  位于哈西服裝城附近的哈爾濱市圖書館,每到夏季就飽受噪音的干擾。圖書館一位工作人員介紹說,圖書館沒有空調,夏天只能開窗通風。周末和休息日是圖書館讀者最多的時候,但也是周圍環境最為嘈雜的時候。周圍都是商場,周末常有促銷的活動和廣告。馬路對面就是啤酒廣場,晚上也是人聲鼎沸。讀者經常反映噪音的問題,但是身處商圈,圖書館工作人員也感到無可奈何。

樂音成噪擾民不止兩三天

  在香城街上,一臺面包車停在夜市中間。車邊擺放著一臺一米見方的音響,播放著嘈雜的音樂,音響旁擺放著汽車玻璃水、車載光盤等汽車用品。距離面包車不到50米的“惠民超市”老板李先生告訴記者,開春后就有人一直在這里賣碟片和汽車用品,一賣就是一小天,有的時候甚至會賣到夜里九十點鐘。他在超市里看電視都需要將電視聲音調至平時的兩倍,才能聽得清。接聽送貨電話,更是需要“連聽帶猜”,扯著脖子對著電話喊。李先生說,歌曲雖好,可也不能貪聽不是。

  不知從何時起,不論是在公園、廣場還是在小區里都會有大媽們活力四射的舞蹈。這樣的健身娛樂活動自然無可厚非,但其音樂影響到了小區居民的休息,也成了市民投訴的一個焦點。記者了解到,鴻朗花園小區、世紀花園小區、民生國際小區都曾有居民投訴廣場舞擾民。很多市民表示,老年人有健身娛樂的權利,但是居民也有休息的權利,如何在兩者之間達成共識成為其中的難點。很多市民表示,希望跳廣場舞的老年人也能夠切實為周圍的居民考慮,將音量調小一些,不要干擾到孩子學習和家里老年人休息。

噪音治理 需多部門“合力”

  哈爾濱市城市管理行政執法局工作人員介紹,噪音污染具有瞬時性、分散性、偶發性的特點,執法人員面臨取證難的問題。近日,針對夏季市民對噪音投訴較多的現象,為保證市民安靜正常的生活環境,哈爾濱市城市管理行政執法局根據有關法律法規,將對市區街道、廣場、公園等公共場所組織娛樂、集會等活動,使用音響器材可能產生干擾周圍生活環境的過大音量以及在居民居住區內22時至次日6時,產生環境噪音,干擾他人生活的露天娛樂活動,在城市市區噪音敏感建筑物集中區域內使用高音廣播喇叭等不文明行為,進行集中清理整治。經多次警告拒不整改的,將依法采取強制措施,扣押音響設備,并處以200元以上500元以下的罰款。

  記者在采訪中了解到,不同的噪音污染市民需要向不同部門投訴。家庭使用電器、樂器或家庭娛樂活動音量過大,在已竣工交付使用的住宅樓內進行裝修產生噪聲,未經公安機關批準產生偶發強烈噪聲活動,市民可以向公安部門反映。如果遇到商業活動發出高噪聲的方法招攬顧客,在市區噪聲敏感建筑物集中區域內使用高音喇叭,在公共場所娛樂、集會活動使用音響器材音量過大,在居民區內開辦產生噪聲、振動的露天經營性停車場、空車配貨、加工場點,建筑施工噪聲,露天燒烤食品產生油煙,市民則應該向城市管理行政執法部門投訴。

  哈爾濱市城市管理行政執法局的工作人員表示,要從根源上解決噪音污染的問題,建設安靜舒適的生活環境,更多的還是需要廣大市民的主動配合。加強對整治噪音污染的相關法律法規的宣傳,讓每位市民都能從自身做起,認識到噪音的危害,使防治噪音污染成為一項全民自覺行為,才會使哈爾濱之夏告別噪音,充滿樂音。

近日,松北區行政執法局接到群眾舉報觀江國際小區工地夜間施工擾民。松北區行政執法局對此事高度重視,及時約談施工單位相關負責人,本著扶持、服務的角度多次催告建設單位立即整改,考慮到企業工期緊張、工程量大等問題,向企業提出調整工序的建議,要求企業做出承諾保證夜間施工期間不產生噪音擾民,同時,做好日常管理與服務工作,對工地進行不定期的巡查。觀江國際小區群眾對松北區行政執法局的服務態度、辦事效率表示滿意,對事件處理結果也表示肯定。

  刑法修正案(九)11月起開始實施。除眾所周知的嫖宿幼女罪壽終正寢、巨貪可把牢底坐穿、猥褻男性也可身陷囹圄外,一些生活中不以為意的陋習——如用醫鬧來獲利、找人替考、法庭上辱罵法官都將可能入罪。今后,有些事不能再做了,不然,“刑法九”可能找上你!

  指望醫鬧獲利?

  這是打錯算盤

  “鬧一鬧,好處到”——不少患者或家屬在醫療糾紛發生后,不是通過走法律渠道解決問題,而是企盼用“醫鬧”來“綁架”醫院。再這樣干,你肯定要“吃大虧”,如果是“帶頭大哥”就更慘了!

  刑法修正案(九)規定:“聚眾擾亂社會秩序,情節嚴重,致使工作、生產、營業和教學、科研、醫療無法進行,造成嚴重損失的,對首要分子,處3年以上7年以下有期徒刑;對其他積極參加的,處3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利。”

  收買婦女兒童?

  一律追究刑責

 
 
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